良法更需善治谈慈善法对社会组织执法困境的

来源:    作者:笔名    2019-05-29

良法更需善治——谈慈善法对社会组织执法困境的突破

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:法律是治国之重器,良法是善治之前提。所谓良法,不但是体现广大人民意志的法,保护人民利益的法,更应该是可以操作的法律规范。《中华人民共和国慈善法》(以下简称慈善法)作为一部依法治善的良法,对于发展慈善事业、促进社会进步具有重要而深远的意义。更为重要的是,慈善法能结合我国实际情况,对于慈善活动中各类主体的行为发挥着明确而具体的导向作用。众所周知,由于社会组织法规滞后、操作性差等原因,社会组织管理与执法中面临着种种困境和障碍。而慈善法对这些难题做出了清晰的回答和具有可操作性的突破,给社会组织管理和执法工作带来了质的飞跃。

慈善法对社会组织执法困境的突破

一、退出机制不畅问题

长久以来,社会组织退出机制不畅,出口堵塞,导致大量僵尸社会组织难以处理。原因在于,一是注销登记需要主动申请,而且手续烦琐,花费较多,当事人望而却步;二是撤销登记程序多,时间长,找不到当事人,取证困难,而且撤销登记性质模糊,与行政机关主动纠错行为混淆。现实中经常出现当事人不管不问,多年无法办理注销也无法进行撤销的情况。

慈善法对慈善组织退出程序进行了规范。一是引入终止概念。第十七条规定,慈善组织有出现章程规定的终止情形、因分立合并需要、连续两年未从事慈善活动、依法被撤销登记或吊销登记证书等情形的,应当终止。二是规定终止后,应当进行清算和注销。不成立清算组或者清算组不履行职责的,民政部门可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。清算结束后,应当办理注销登记。三是明确了撤销、吊销、注销三者的关系与流程。撤销登记属于行政机关的纠错行为,不属于行政处罚,吊销登记证书属于行政处罚,依法被撤销登记或者吊销登记证书的,应当组织清算并办理注销。

二、执法手段缺乏问题

以往的法律法规对民政部门可以采取的调查手段和措施普遍没有规定,语焉不详。不少案件只能靠当事人的陈述,做调查询问笔录,而现实中经常出现当事人不配合或找不到当事人的情况,证据难以收集固定,导致很多案件调查不下去,执法权威性受到影响。

根据慈善法第九十三条规定,县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织,有权采取下列措施:(一)对慈善组织的住所和慈善活动发生地进行现场检查;(二)要求慈善组织作出说明,查阅、复制有关资料;(三)向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况;(四)经本级人民政府批准,可以查询慈善组织的金融账户;(五)法律、行政法规规定的其他措施。这些规定从调查方式、调查对象范围、调查手段等多个方面,为民政部门的执法提供了有力保障。

三、违法成本低的问题

过去,登记管理机关的执法处罚对象主要是针对违法的社会组织,即单罚制。处罚种类包括警告、责令改正、限期停止活动、责令撤换、撤销登记等。由于过去只针对组织而不针对个人,不少社会组织案件涉及的有关责任人员感到无所谓,而登记管理机关执法成本高,费了一大堆的事,执法效果打了折扣。

慈善法中将单罚制转为双罚制。如,第一百条规定,慈善组织有本法第九十八条、第九十九条规定的情形,;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款。第一百零一条规定,开展募捐活动有下列情形之一的,对有关组织或者个人处二万元以上二十万元以下罚款。因此,慈善法规定的处罚对象不仅有组织,而且有个人,个人包括直接负责主管人员、其他直接责任人员、其他有关组织或者个人,这样就明显增加了有关组织和个人的违法成本,大大提高了行政处罚的震慑力。

四、处罚依据不足问题

以往法规中对于社会组织的处罚内容很少,相当一部分案件的处理找不到处罚依据。具体执法过程中只好采取一些变通做法,但依然底气不足,执法效果也是不痛不痒。
慈善法大大扩充了原有的内容,如第九十八条、九十九条、一百零一条、一百零二条、一百零五条等,对十七项违法行为的处理作出了明确规定。特别是对于一些经常发生,但目前没有处罚依据的行为,提供了具体的处罚依据。可以说,慈善法已经彻底改变了登记管理机关执法时无法可依的局面。

五、部门职责划分不清问题

现有社会组织法规中,存在部门职责不清、界限模糊的问题。执法实践中也经常受此困扰,登记管理机关与税务部门、财政部门的联合执法机制、案件移送机制尚未形成,行业主管部门也经常是选择性管理。一旦社会组织出问题,那就是登记管理机关一个部门的事,似乎已成为普遍共识。

慈善法对部门职责作了进一步明确划分。如第一百零三条,慈善组织弄虚作假骗取税收优惠的,由税务机关依法查处;情节严重的,由民政部门吊销登记证书并予以公告。第一百零四条,慈善组织从事、资助危害国家安全或者社会公共利益活动的,由有关机关依法查处,由民政部门吊销登记证书并予以公告。第一百零七条,自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的,由公安机关依法查处。这些划分有利于职能部门各司其职,各负其责,促进建立案件联合查处和移送查处机制,形成部门综合监管的合力。

六、司法保障机制欠缺问题

司法保障机制欠缺同样是社会组织执法中面临的一个困境。因为一些社会组织矛盾纠纷没有顺畅的解决渠道,特别是缺少司法解决的途径,导致积压在社会组织登记管理机关。而登记管理机关又难以通过执法手段处理,或者虽然耗费了大量的精力,依然难以取得好的效果。

慈善法在社会组织纠纷处理方面打开了新的司法解决的渠道,主要集中在三个方面:在清算方面,第十八条规定,不成立清算组或者清算组不履行职责的,民政部门可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。在不履行捐赠协议方面,第四十一条规定,捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产,有下列情形之一的,慈善组织或者其他接受捐赠的人可以要求交付;捐赠人拒不交付的,慈善组织和其他接受捐赠的人可以依法向人民法院申请支付令或者提起诉讼。在慈善组织违反捐赠协议方面,第四十二条规定

良法更需善治谈慈善法对社会组织执法困境的

,慈善组织违反捐赠协议约定的用途,滥用捐赠财产的,捐赠人有权要求其改正;拒不改正的,捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。可以预期,今后将有更多的社会组织矛盾纠纷通过司法渠道解决,新的判例的出台对于规范社会组织内部治理、保障社会组织发展将发挥重要作用。

对推动良法善治的几点建议

慈善法对社会组织执法困境的突破还有很多方面,我们要在具体工作中贯彻落实,积极推动良法善治。

第一,抓紧修订出台配套法规规章和规范性文件。必须指出的是,慈善法是一部慈善事业的专门法,而不是社会组织的基本法。慈善组织只是社会组织的一部分,而不是全部社会组织。慈善法对于社会组织发展虽然具有重大指导作用,但在法律适用上,慈善法并不能覆盖所有社会组织。因此,还需要贯彻慈善法的精神,抓紧出台一系列配套法规规章和规范性文件,如社会组织投诉举报受理办法、社会组织抽查监督办法、社会组织信息公开办法等,进一步完善社会组织法人治理结构和运行机制、重大决策机制、自律自治等制度安排。

第二,加大慈善法宣传贯彻力度。继续通过教育培训等多种形式,让管理机关、行业主管部门、社会组织、社会公众广泛知晓慈善法。特别要发挥社会组织的作用,动员社会组织学习和宣传慈善法,全面领会慈善法的精神要义,具体把握慈善法规定的权利和义务。

第三,增强和整合社会组织执法力量。执法力量薄弱已经成为全国社会组织登记管理机关面临的一个普遍性的问题。慈善法赋予了登记管理机关更多的监管责任,国务院文件中提出的随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的双随机一公开监管方式,都要求我们必须增强和整合社会组织执法力量。一方面,要按照开展执法的最低要求和各地执法业务量情况,各级特别是区县一级至少应配备两名以上执法人员。另一方面,要按照民政部《关于落实慈善法职责分工方案》的要求,统筹执法资源,整合现有执法力量,推进综合执法,确保将慈善法的各项执法任务落到实处。

第四,继续推进综合监管体系建设。社会组织综合监管体系建设虽然已提出多年,但因为种种原因,各地进展不一。慈善法就构建行业自律、社会监督和政府监管相结合的监管体系提出了一系列明确的要求。我们要将这些要求转化为具体制度和措施,弥补当前慈善事业和社会组织监管中的薄弱环节。强化行业自律,指导社会组织建立健全行业规范。加强社会监督,完善投诉举报受理机制,拓宽社会监督渠道。健全第三方评估机制,建立社会组织及其负责人信用记录制度。强化政府监管,完善监督检查制度,运用好约谈、审计、专项检查等监管手段,强化源头监管和日常执法,积极运用信息化执法手段,推广社会组织综合执法信息管理系统,建立执法过程全记录制度。加强部门协同执法,落实业务主管单位、行业管理部门的职责,落实财政、税务、审计、金融、人社、物价等部门职责,做好专项事务的管理工作。建立健全部门间信息共享、资源互通、工作联动机制,加快形成统一登记、各司其职、协调配合、依法监管的社会组织管理体制,确保法律得到良好实施。

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