宫蒲光副部长在地名管理条例修订暨第二次全

来源:    作者:笔名    2019-06-24

宫蒲光副部长在《地名管理条例》修订暨第二次 全国地名普查工作推进会议上的讲话

(2016年8月23日)

这次会议主要有三项任务:一是研究分析第二次全国地名普查面临的形势,进一步推进地名普查工作;二是围绕《地名管理条例》修订,分析存在问题,深入开展研讨;三是进行地名地址库试点示范培训。刚才,辽宁、浙江、湖北、西藏四省份的代表围绕地名普查工作和地名法规修订作了经验交流,讲得都很好。希望大家相互取长补短、学习借鉴,扎实推进第二次全国地名普查和地名法规修订工作。下面,我就地名普查、地名法治建设和地名地址管理工作讲几点意见,供大家参考。

一、加快推进第二次全国地名普查工作

今年是正式开展全国地名普查的第二年。第二次全国地名普查能不能按时保质顺利收官,今年的工作至关重要。各地要认真总结经验,分析形势,加大力度,加快进度,确保按时完成地名普查任务。

(一)要充分肯定今年以来地名普查工作成绩。年初以来,各地认真贯彻国务院地名普查办部署要求,精心组织,扎实推进,地名普查工作取得较大进展。一是进度明显加快。全国50%的县级政区完成外业调查任务,河北、浙江、海南、重庆、西藏完成比例超过80%。全国33%的县级政区完成内业处理,天津、河北、浙江、山东、海南、重庆、西藏完成比例超过60%。全国83%的县级政区已使用普查软件开展普查,超过80%的县级政区已完成外包服务购买。二是内容不断拓展。地名普查工作的目的,不仅是要摸清全国地名底数,还要规范地名管理,弘扬地名文化。为此,3月份国务院地名普查领导小组印发通知并召开全国视频会议,部署开展了地名文化保护和清理整治不规范地名工作。各地迅速行动,有序实施,江苏、浙江、山东、河南、重庆等地取得初步成效。三是重点更加突出。从督查和调研的情况来看,地方对地名普查的工作进度已有基本认识,但是对地名文化属性挖掘工作的重视程度仍然不足。针对这个问题,国务院地名普查办印发了《关于进一步加强地名文化属性信息采集工作的通知》。各地通过深化专项培训、组建专家团队、强化业务指导等手段,切实加强地名文化属性信息采集和挖掘工作。四是工作统筹推进。各级地名普查机构加大统筹力度,协调推进地名普查各项工作。民政部与国家档案局联合印发了《第二次全国地名普查档案管理办法》。国务院地名普查办印发了《第二次全国地名普查成果数据入库验收办法》,下发了成果数据入库预检查软件,开发了国家区划地名数据库软件,启动了全国标准地名图录典志编纂工作。五是亮点不断涌现。普查中各地探索出许多好的经验做法。比如,北京制定了《地名普查监理规程》和《成果检查验收与质量评定规程》,浙江创新推进地名文化建设,湖北采取互联+的方式校验核对地名,湖南、广西采取多种办法细致考证少数民族地名信息。六是宣传更加有力。国务院地名普查办组织开展了地名普查新媒体宣传月活动,举办了信息报送和宣传工作培训班,建立了信息报送系统。各地加大宣传力度,报送、播发的信息数量大幅增长。黑龙江、山东、湖北、广西等地创新宣传理念和形式,取得良好社会反响。各地要向先进地区学习,借地名普查东风,深入挖掘地名文化属性信息,同时把地名文化宣传发扬光大。

(二)要清醒认识当前地名普查工作存在的差距和问题。总书记说,做好一切事情都要有问题导向。抓好地名普查工作,也要看到问题所在。从各地情况看,当前地名普查工作主要存在三方面问题:一是总体进度滞后。目前,地名普查实施阶段时间已经过半,但普查总体进度与国家要求相比还存在不小差距,部分省份在外业调查、内业处理、外包服务等方面进展缓慢,个别地区严重滞后,今年年底前完成总量80%任务的形势不容乐观,压力很大。如果再不引起重视,听之任之,放任自由,年底完成任务很难。二是文化属性信息调查不足。国务院地名普查办多次强调要加强地名文化属性信息的挖掘整理,但各地仍不同程度存在采写不详实、挖掘不深入、考证不严谨等问题,达不到普查标准要求,给普查成果转化利用形成缺陷。地名普查不仅要强调进度,还要强调质量,不仅要地理方位准确,还要文化属性信息详实。要深入挖掘历史、研究资料,把地名文化属性信息充分挖掘整理出来,成为历史文化的重要组成部分。三是资金保障不力。国务院普查办高度重视资金落实,年初开始就积极协调财政部拨付中央补助资金,5月份后多次督促各地尽快将中央补助资金下拨各县市区。但目前仍有个别省份未下拨经费,有的省份对中央补助资金省级统筹比例过高,一些省份省级和市县级配套资金落实迟缓、数额较小。进度、质量、资金三方面问题,实际上也是目前推进地名普查工作和提高地名普查质量的主要矛盾。希望大家对照这些问题,看看自身有哪些欠缺,做得好的发扬光大,做得不好的要找出原因、迎头赶上。出现这些问题的原因是多方面的,有客观的原因,也有主观的原因:一是思想认识不到位。一些地方对地名普查的战略性、复杂性和紧迫性认识不足,没有看到本地区工作滞后对全国一盘棋的严重影响,借口其他工作繁忙,没有把地名普查列入重要议事日程。对于约谈的问题,地方的分管领导、厅领导反馈确实存在。尽管个别地方确实存在领导调整、交接不及时、汇报不充分等问题,但说到底还是认识的问题。如果大家都认为这是很重大很重要的工作,拖延不得,马虎不得,便不会出现现在的情况。二是工作准备不充分。一些地方对地名普查工作提前安排部署不到位,没有提前建立相应的组织实施和质量管理制度,没有事先谋划软件研发、经费申请、成果转化等工作,导致普查起步迟缓,部分环节存在质量隐患。普查工作去年刚起步,实际上去年前半年主要是准备阶段,真正的工作启动还是在下半年。一些地方上半年什么都没干,收到国务院文件之后,只是转发一下,工作一拖再拖。别人已经开展了,他们还没有动作,所以存在时间差,导致现在整体落后。三是推进措施不得力。一些地方对地名普查工作抓得不紧,组织、检查、督导和协调力度远远不够,对普查实施过程的管理和监管不严,个别地名普查机构履职尽责不够,对外包业务当甩手掌柜,没能有效发挥主体作用。针对普查中存在的问题,上半年,国务院地名普查办通过情况通报、调研督查、工作约谈等方式进行了督导,年底前还将进一步加大督导力度。各地要根据通报和约谈情况,认真对照检查,深刻剖析自身存在的问题和原因,立即整改,尽快解决,迎头赶上。

(三)要保质保量完成地名普查第二阶段工作任务

。目前,地名普查工作已进入攻坚决战的关键时期。各地要以高度的政治使命感,切实采取有力举措,加快地名普查工作步伐。一是要高度重视地名普查工作。要提高对地名普查重要性的认识,从讲政治、讲大局、向中央看齐的高度,以对国家、对人民、对民政事业负责的态度,进一步增强搞好地名普查的感和使命感。要对照全国通报情况,自觉地排排位,看看自己在全国所处的位置和发挥的作用,认真查找差距,找准问题,对症下药,精准发力。二是要严格落实普查工作时限。地名普查全国一盘棋,需要各地区按照统一时间节点同步协调推进。个别地区的落后,会导致全国的地名数据无法及时汇总整合,后续成果开发利用无法按时进行。各地要根据全国统一部署,细化地名普查时间进度计划,明确时间表和路线图,跟上全国统一步伐,绝不能因个别地方工作延误而影响全国工作大局。今年民政部把第二次全国地名普查列入重点督查事项,对因自身认识和工作原因导致普查严重滞后的,将予通报并追究相应。三是要切实提高普查质量。质量是普查的重中之重,普查各项工作要紧紧围绕质量这个中心开展。要牢固树立质量意识,提高工作技能,加强外业调查、内业处理、文化挖掘的广度和深度,加快实现地名普查软件在县级政区应用上的全覆盖,深化督促检查和业务指导,强化对服务单位的监管,确保形成规范、准确的地名普查成果。四是要同步推进成果转化。要坚持边普查、边应用,将成果转化与普查工作有机结合,做好成果转化规划编制实施工作。尚未制定普查成果转化规划的地方,务必抓紧编制;已经出台的,要抓好规划落实。当前,重点要按照全国标准地名图录典志编纂工作视频会议部署,完成本地区承担的地名图录典志编撰任务。五是要积极完善保障措施。要按照国务院地名普查办上周印发的《关于尽快足额下拨地名普查中央补助资金和落实配套资金的通知》要求,加大与省财政部门协调力度,抓紧下拨中央补助资金,积极落实地方配套资金,保证普查资金及时足额到位。要进一步加强资金监管,强化风险防控,对违反资金使用管理规定,挤占挪用甚至贪污普查专项资金的要依法追究相应,确保专款专用,廉洁高效。去年,国务院地名普查办制定了普查资金使用、监管的相关办法,大家一定要严格执行和落实。今年我们将对普查资金下拔、使用和管理进行专项督查。各省级地名普查办要按时将资金下拨情况和资金使用情况自查报告报送国务院地名普查办。要采取加强人员培训、购买社会服务、组建咨询专家队伍等方式,增加人员配备,壮大普查队伍。要紧密结合地名文化建设,创新宣传工作思路,加大信息报送力度,为地名普查顺利开展创造更加有利的社会条件。

二、全面加强地名法治建设

法治是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。地名法治建设在地名管理工作中发挥着基础作用。我们要以修订《地名管理条例》为契机,进一步加强地名法治建设,提高地名标准化、规范化水平。

(一)要充分认识加强地名法治建设的重要意义。地名法治是做好新时期地名管理工作的重要制度保障和动力支撑。加强地名法治建设意义重大而深远。首先,加强地名法治建设是全面依法治国、建设法治政府的客观需要。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。地名管理作为政府行政管理的组成部分,是政府依法行政的重要内容。实现依法行政,首要前提是规范完善法律制度。多年来,各级地名管理部门积极推进地名法规制度制定、修订工作,我国地名管理法治化水平显著提高,但地名法治建设滞后问题仍然非常突出。现行《地名管理条例》颁布实施已整整30年,在管理体制、管理内容、工作程序、法律等方面已难以适应形势发展。加快健全地名法规制度,是落实依法治国方略的具体体现,是各级政府依法行政、建设法治政府的必然要求。其次,加强地名法治建设是落实习近平总书记等中央领导批示要求、进一步加强和改善地名管理的关键举措。去年10月,习近平总书记等中央领导同志对地名工作作出重要批示,明确要求加快修订《地名管理条例》,依法加强地名管理。为贯彻落实习近平总书记等中央领导批示要求,国务院将修订《地名管理条例》列入今年立法工作计划。近年来,民政部围绕修订《地名管理条例》一直在进行相关的调查研究工作。在前期工作基础上,今年上半年,部里组织有关专家和地方同志成立专班,集中研究起草,形成了《地名管理条例》(征求意见稿)。中央领导的高度重视,地名管理工作长期的经验积累,为出台新的《地名管理条例》、全面加强地名法治建设创造了良好条件。第三,加强地名法治建设是破解不规范地名难题、规范地名管理的迫切需要。当前,我国地名管理中存在诸多不规范问题,大、洋、怪、重等不规范地名屡禁不止,其主要原因之一是地名法规不健全,对地名命名更名要求不够具体,地名审批权限和程序不够明确。有效治理不规范地名,创造规范有序的地名环境,迫切需要加快地名立法,明确细化相关规定。立法的过程,实际上也是统一思想、提高认识的过程。各地要借立法机会,理顺关系,明确职责,形成良好的地名管理体制和机制。

(二)准确把握加强地名法治建设的基本原则。加强地名法治建设要重点把握三方面原则:一是坚持问题导向。要从问题出发,从实际情况出发,摸清社会反映最强烈的突出问题,掌握制约地名工作发展的瓶颈和难点,通过立法主动回应社会关切,适应经济社会发展需求,以法治手段破解地名管理服务遇到的具体问题。二是坚持民心所向。地名与社会生活息息相关,受到人民群众的广泛关注。地名立法工作要坚持公开立法、民主立法,贯彻群众路线,充分发扬民主,保证人民群众通过多种途径参与立法,使地名法规更好地体现民情、汇聚民意、集中民智,真正反映广大人民的共同意愿。三是坚持改革指向。地名法治建设必须始终坚持党的领导,紧紧围绕中央政策和国家发展战略大局,体现社会主义先进文化前进方向,落实国务院简政放权要求,坚持放、管、服同步推进,积极打造服务型政府,更好地发挥地名服务功能和文化引领作用。

(三)全面落实加强地名法治建设的各项措施。当前和今后一个时期,地名工作要深入贯彻落实依法治国要求,以《地名管理条例》修订为核心,以政策创制为重点,以制度落实为基础,全面推进地名法治建设。一是要完善配套措施。要借习近平总书记批示东风,各级地名管理部门同心协力,加紧推动《地名管理条例》出台。同时,要根据条例规定的基本原则和要求,同步制定各项配套措施,进一步细化地名命名更名、地名规划、地名标志、地名文化等具体规定,完善地名命名更名审核审批程序和监督管理规章制度,增强地名法规标准的针对性和操作性。考虑到国家层面的立法工作需要协调的事项较多,立法周期较长,各地要早动手、早研究、早论证,积极健全本地地名管理法规制度,不要被动等待国家条例出台。各地地名立法的探索与实践,反过来也会促进和加快国家《地名管理条例》的完善和出台进程。二是要抓好法规实施。要按照全面依法治国要求,严格遵循有关法规政策和标准规范,规范履行地名命名更名程序,充分开展法律评估和风险评估,依法依规保护地名文化,切实解决不规范地名问题。要加强对地名法规政策实施情况的监督检查,保证法律法规得到遵守和执行。当前,要突出抓好地名文化保护和清理整治不规范地名工作,切实保护地名文化遗产,治理好大、洋、怪、重等不规范地名问题。各地要把这次清理整治工作当成地名普查工作的一项重要部署,严格按照文件要求,下决心抓好抓实。要把握好原则,对于大家反映强烈的不规范地名,要坚决清理;对于不太过分、没有太大社会负面舆论反响的不规范地名,要慎重考虑,把握好度,不要刮风。三是要提升法治思维和依法办事能力。法治思维和依法办事能力是依法行政的关键。广大地名干部要强化法治意识,始终把法字放在心上,加强法治学习,熟练掌握有关法规制度,自觉将法律法规作为处理各种问题的根本准则,学会用法治思维、法治手段、法治方式依法全面履行政府职能。

三、扎实搞好地名地址库试点示范创建工作

地址管理是地名工作的重要内容。近年来,各级地名管理部门通过规范地址编码、设置楼门牌等手段,不断加强地址管理,但地址不规范、不准确的问题仍较为突出。去年,为进一步加强和创新地名地址管理,民政部印发了《关于开展全国地名地址库试点示范创建活动的通知》和《关于确定全国地名地址库试点示范创建地区的通知》,决定在39个市(县、区)开展地名地址库试点示范创建工作。各试点地区要按照部里统一部署,准确把握要求,积极组织实施,圆满完成试点任务。

(一)要提高认识,高度重视地名地址库试点工作。加强和创新地址管理,既是做好当前地名管理工作的迫切需要,也是关系地名事业长远发展的基础工程,对服务社会治理、群众生活和国家信息化建设具有重要意义。一是有利于改善地名管理,提升社会治理水平。地名地址是社会治理必需的基础公共信息。不论是救灾减灾、社区建设、社会救助等社会治理工作,还是身份证、户口本、房产证等证件资料,都要用到地名地址。开展地名地址库建设,实现地名地址管理服务的规范化、科学化和精细化,是促进国家治理体系和治理能力现代化重要的基础工作。二是有利于深化地名公共服务,更好地满足人民群众生产生活需要。地名地址信息是社会公共服务的重要内容。近年来,广大人民群众对地名地址信息的需求呈井喷式增长,对地名地址信息的规范性、精确性要求也日益提高,现有地名地址信息服务的内容和方式已难以满足社会需求。开展地名地址库建设,可以有效解决当前地名地址信息不准确、不规范和服务手段滞后等问题,为社会提供更加优质高效的地名地址信息服务。三是有利于推进地名信息化,促进国家信息化发展。当今世界,信息技术创新日新月异,信息化浪潮风起云涌。加快国家信息化建设是党中央、国务院顺应世界信息化发展趋势做出的重大战略决策。地名地址信息作为信息化发展不可或缺的基础要素,不论国家正在推进的人口、法人单位、空间地理、宏观经济等基础数据库建设,还是许多地方正在大力开展的电子政务云、智慧城市、智慧社区等信息化项目,都需要将地名地址作为数据库基本信息和实现数据库之间有机联系的桥梁。开展地名地址库建设,是推进地名信息化的重要平台,是落实《国家信息化发展战略纲要》、促进国家信息化发展的迫切需要。

(二)要明确目标,扎实完成地名地址库试点任务。开展地名地址库试点示范创建活动,主要目的是以地名地址库建设为抓手,优化地名地址管理运行机制,探索新型地名地址服务模式,建立标准规范、覆盖全面、服务便捷的地名地址管理体系,提升地名地址管理服务水平。各试点地区要紧紧围绕这一目标,重点完成五方面任务:一是要结合第二次全国地名普查,全面采集地名地址信息,建立内容齐全、标准规范、实用有效的地名地址数据库。二是要结合本地地名地址管理实践,建立架构合理、操作简便、功能完备的地名地址管理系统,实现地名信息、地名命名更名、楼门牌等工作的络化管理。三是要结合地名法治建设,进一步完善地名地址法规和规范性文件,理顺地名地址管理体制,厘清部门职责,逐步建立健全地名主管部门归口管理、相关部门各司其职、各负其责、协同联动的工作机制。四是要结合地名标准化建设,制定完善地名地址编码、采集、处理、传输、服务等管理服务标准,健全地名地址标准体系。五是要结合地名公共服务工程建设,依托地名地址数据库开展服务,拓展服务内容和方式,进一步健全地名地址公共服务体系。

(三)要科学实施,务求地名地址库试点取得实效。各试点地区要切实加强组织领导,采取有效措施,认真抓好组织实施。一是要完善工作方案。要按照全国统一要求,深入调查研究,进行充分研究论证,根据本地实际抓紧完善地名地址库建设实施方案,进一步明确目标任务、方法步骤、分工安排和时限要求。二是要突出创新引领。要树立全方位、信息化、精细化管理理念,坚持创新驱动,采用云计算、物联、大数据、空间地理信息集成等先进的技术手段,积极开发络查询、移动应用等新服务,推进地名地址管理创新发展。作为国家试点单位,各试点地区不能满足于完成国家规定动作,要积极探索,创造本地亮点和特色,争当全国地名地址管理的领跑者,为其他地区树立样板、提供经验,更好地发挥示范引领作用。三是要保证建库质量。要强化质量意识,将质量控制贯穿于方案设计、数据采集、实地调查、数据处理和评估验收等试点工作全过程,确保数据科学准确、真实完整,提高地名地址库的应用价值,更好地发挥服务效能。四是要建立长效机制。要建立地名地址数据动态更新机制,实现数据实时更新、自动汇总,确保数据的现势性;要建立络审核审批机制,提升地名命名更名审核审批工作的程序化、规范化水平;要畅通各领域各层级地名地址信息传输和络协同机制,通过标准化数据接口实现数据传输、交换和共享,确保全国地名地址库试点示范创建工作协调统一。

(四)要加强保障,确保地名地址库试点顺利推进。一是落实试点经费。今年5月,国务院地名普查办下发通知,明确各省(区、市)要从中央下拨地名普查资金中安排地名地址试点专项经费。除利用好中央财政补助资金外,各地要积极争取地方财政资金支持,并充分利用地名地址信息资源价值,采取市场机制多渠道、多方式筹集资金,吸引社会力量参与地名地址库建设。二是加强技术支撑。地名地址库建设涉及许多新理念和新技术的创新融合,专业性强,技术要求高。各地要进一步深化技术和理论研究,加强人才队伍建设,积极吸收有关专家学者和技术单位参与,广泛学习国内外地名地址管理先进经验,探索各类先进信息技术在地名地址管理中的应用,努力提高地名地址库建设水平。三是强化协调配合。地名地址库建设涉及面广、关联部门多,需要有关部门的大力支持和社会各界的积极参与。要进一步加强部门协作,增强信息共享的主动性,实现地名地址及相关信息资源共建共享。

同志们,当前地名管理工作任务繁重,地名普查、地名立法、地名地址管理等各项工作需要统筹推进、同步实施,形势紧迫,任务艰巨。我们要深入贯彻落实国务院总体部署和要求,精心组织,合理安排,把握机遇,砥砺前行,打好地名普查攻坚战,谱写地名法治建设新篇章,开启地名地址管理新征程,努力开创地名管理工作新局面!

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